2020年之后会是一个没有“贫困”的时代?

2017年3月8日 来源:南都观察

        贫困人口在统计上的消失,绝对不意味着农村贫困的终结。

        长期困扰中国农村的原发性的绝对贫困将基本终结,农村贫困将进入到一个以转型性的次生贫困为特点的新阶段。

        2011年,中央提出到2020年实现按现有扶贫标准下的贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的贫困目标。为了实现这个目标,中央和地方投入了前所未有规模的资金和行政资源实施精准扶贫。

        按照2011年调整后的新贫困线人均年纯收入2300元的标准计算,2011年全国贫困人口为1.239亿,到2015年底,已经减少至5578万。

        如果按照以往最低每年减少1200万贫困人口估算,2016年到2020年,至少会减少贫困人口4800万。也就说,按照以往最低减少数量估算,到2020年,按照现行标准的贫困人口也只有778万。

        而如果按照以往中等程度贫困人口减少的数量——1400万——估计,到2020年,贫困人口将减少5600万,届时按照现有标准的贫困人口数量将会是-120万。中国在统计上将不会存在年纯收入低于2300元的群体。这一变化也意味着为此设置了几十年的贫困县将走入历史,中国即将迎来一个没有“贫困”的时代。

 贫困走向终结? 

        因为经济发展水平提高、居民基本生活成本上升,国家以2011年人均年收入2300元作为绝对贫困线,比以往标准有很大提高。这一标准也代表了经济发展以后,农村人口满足吃住等基本需要的收入水平。一旦按照上述估算达到预期目标,中国农村的绝对收入性贫困将会在统计上消失。

        然而,需要指出的是,按此标准计算的贫困人口在统计上的消失,绝对不意味着农村贫困的终结。

        首先,即使到2020年,按照2300元标准计算的贫困人口消失,但是由于农村人口的极大脆弱性和兜底保障的低效率,该标准以上的群体仍有可能因为各种风险而落入2300元以下。这意味,即使在统计上宣布2020年彻底消除农村绝对贫困人口,仍然会有低于2300元标准的绝对贫困人口的存在,只是数量上不会很大。

        其次,随着生活水平和成本的上升,2020年之后沿用2300元标准的合理性会下降。届时提高绝对贫困线的压力会上升。一旦调整贫困线,在统计上绝对贫困的人口会重新出现。2010年,按照当时的贫困线统计,发布的贫困人口是2688万人。2011年贫困线调整以后,贫困人口迅速上升到1.239亿。社会大众对此纷纷质疑。

        最后,如果按照“两不愁,三保障”的目标要求,2020年也很难做到每一个贫困户都如期实现目标。很显然,大众并不理解“现有标准”的真实含义,而贫困人口本身的动态变化、未来可能的贫困线调整,都会导致一定数量绝对贫困人口的存在,绝对贫困人口也具有长期存在的客观规律。因此,国家在2020年宣布农村贫困目标实现时,需要客观指出在那之后的农村贫困状况。

▲ 杨改兰的房间,抬头能看到编织胶带。2016年,“甘肃康乐事件”掀起了公众对扶贫的关注和讨论。 © 郭睿

 新贫困时代的到来 

        无论2020年后绝对贫困是否存在,实施精准扶贫战略以来,农村绝对贫困人口减少的业绩是十分显著的。除非政府未来大幅度调整农村贫困线,否则农村绝对贫困人口即使依然存在,其数量也不会太多。这意味着长期困扰中国农村的原发性的绝对贫困将基本终结,农村贫困将进入到一个以转型性的次生贫困为特点的新阶段。

        这样的新贫困并不必然反映在绝对收入上,而主要呈现为收入、社会公共服务获得上的不平等和多元维度贫困两方面。

        首先,城乡收入差距依然很大。2014年城乡收入比依然高达2.92:1。据西南财大基于2010年的数据研究显示,农村居民收入的基尼系数高达0.60。这显示了收入不平等已经成为了农村贫困的主要问题之一。

        其次,收入的高低已不必然决定是否贫困,即便很多收入高于2300元标准的群体,由于资产和社会保障的缺乏,往往不足以抵御风险,在疾病、自然灾害、教育等其他风险下,他们的收入无法弥补支出,因病和因灾致贫、举债度日,这些都构成了转型性的次生贫困。

        最后,很多处于贫困线之上的农户虽未陷入贫困,但都会由于抵御风险能力的极度脆弱而成为极易落入贫困陷阱的潜在贫困人口。这就是为什么在农村统计建档立卡贫困户时出现争议的主要原因。

        事实上,单一的收入贫困统计已经无法客观反映农村真实的贫困状态。新的贫困需要新的评估指标,很多地方在精准扶贫识别贫困户时,已广泛使用非收入的指标,如有的地方采用“一看房,二看粮,三看没有读书郎”等客观物化指标。这些指标都属于多元贫困维度。形成客观反映农村贫困的新评价体系是未来农村扶贫工作的重要内容。

没有“贫困”的扶贫? 

        新的农村贫困格局意味着传统意义上的“贫困”不再是2020年后扶贫工作的目标,转型贫困群体和潜在贫困群体将会成为新的扶贫工作的目标群体。这两类群体的主要贫困特点是多维度的,因此需要尽快发育一个转型扶贫政策和战略。

        中国目前农村扶贫的政策虽然也在考虑多维度的贫困问题,特别是实施精准扶贫以来提出了“两不愁,三保障”和“贫困地区农民社会基本公共服务领域主要指标达到全国平均水平”的要求,中央和地方政府也一直将农村公共服务均等化作为缓解贫困的重要手段,但是由于彻底消除城乡差异仍然需要一个过程,所以扶贫政策的主要方面还一直都立足于贫困人口收入的提高。

        近年来,农村收入性的绝对贫困的下降、转型性贫困的严重性,都显示了在新贫困阶段下,国家扶贫政策转型的必要性。

        一方面,基于农村收入中农业收入不断下降、收入越来越依赖工资收入,同时工资收入对于不平等的贡献又远远大于其对总收入的贡献的事实,虽不能说以提高收入为手段的农村扶贫已走到尽头,但至少可以说调节农村收入分配正在成为解决农村贫困问题的主要措施之一。

        另一方面,城乡社会公共服务不均衡正在成为转型贫困的主要原因。因灾、因病、因学等致贫成为农村贫困普遍的现象。这一现象的背后原因很多。首先,虽然针对贫困群体的社会安全网架构已经构建,但是,农村社会保障的兜底强度往往不足以抵御风险,如新型农村合作医疗的覆盖面已经很大,但是,大病危病带来的贫困风险依然很大。

        其次,各种社会保障在制度上呈现出碎片状,降低了财政有限的情况下的保障兜底的有效性。

        第三,虽然对贫困地区的教育、医疗等支持有了很大的提高,但是这些服务是按照城市消费标准建构的,其费用水平相对贫困人口的收入而言依然过高。虽然有社会保障的支付,但医疗和教育过高的费用仍然过度消解了农民有限的收入。

        最后,从制度上讲,现有农村社会保障基本上属于补充性,还达不到真正意义上的支付性保障,虽然上大学和医疗的费用对于农村和城市是一样的,但由于城市人口的支付能力远远高于农村,富裕人口远远高于贫困人口,因此,农村贫困人口更容易因学、因病致贫。

        很显然,在新的农村贫困格局下,需要改变原有的城乡扶贫二元战略框架和以农村开发式扶贫为主导的路径,2020年后的农村贫困需要设计城乡一体化的扶贫战略和政策。这也意味需要将未来的扶贫战略重点放在社会服务数量和质量上的均等化上。特别需要指出的是社会服务的质量差异,如儿童营养、中小学教育和医疗服务质量等方面将会逐渐成为引发新贫困的主要方面。新的农村扶贫战略需要考虑两个一体化——城乡一体化、开发与社会公共服务一体化。

▲ 城乡二元化结构下的流动儿童和留守儿童现象,存在营养、教育、医疗等多方面的欠缺和不足。 © CFP

 新贫困下的新体制 

        新贫困格局需要新的扶贫战略,而实施新的扶贫战略需要建构能适应新的贫困形势的新体制。直到上个世纪末期,农村扶贫工作基本上是在农村和农业发展的框架下展开的。进入本世纪以来随着保护式扶贫(如低保,教育,卫生等社会公共服务领域)在贫困地区的不断展开,农村扶贫工作开始不断超越农业发展为主线的制度界限,形成了复杂的多部门交织的局面。

        通过行政手段开展的两项制度衔接和资源整合的实践,显示了农村扶贫工作在制度上的乏力,扶贫管理的碎片化与扶贫工作要求整体性推进之间的矛盾日益突出。这一矛盾在新的贫困格局下对扶贫工作的有效性的影响将会更加显著。

        首先,随着农村贫困特征日益转向次生性多元维度,涉及到扶贫的各个领域则发散在各个不同的部门,除非中央像精准扶贫这样通过政治和行政手段进行集中动员,否则现行体制在各个部门,尤其是在其专业管理和资源行业管理的分割体制下,在部门利益的割裂下,难以有效整合各种资源。尽管政治和行政动员十分有效,但这样的动员往往又会与现有法律和法规相抵触,缺乏可持续性。

        其次,现行扶贫协调部门只涉及农村,而贫困在城乡之间处于流动状态,城市化不断吸纳农村人口,贫困也随之转移到城市,城乡二元扶贫治理格局显然不能应对新的贫困变化。

        最后,虽然现行扶贫机构具有宏观协调职能,但是随着扶贫工作日益延伸到其他部门,碎片状的治理导致资源使用的低效率,需要发育综合性的治理结构。

        新的贫困格局和战略需要一个综合的贫困治理机制,这是2020年后农村贫困工作的关键。

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