李小云:精准扶贫应警惕的五大问题

2016年6月30日 来源:南方周末—民生

图1 2015年12月15日,贵州威宁县迤那镇利民中药材种植专业合作社基地,农户在帮助收获党参,该合作社带动周边农户200余人实现“家门口”增收。(CFP/图)

        2020年农村人口按照现行贫困标准全部脱贫,所有贫困县全部摘帽,是中央全面建设小康社会的重要举措,任务十分艰巨,因此中央下了大的决心,22个省份也立下军令状,若不能限期完成任务,省委书记和省长将被问责(《南方周末》2016年2月25日刊出《扶贫攻坚战》专题)。这个压力层层传递到乡镇,形成了前所未有的动员政府和社会的组织及资金资源攻坚贫困难题的局面。

        同时,我们也应该看到,在中国现有体制下,强化从中央到地方政府对扶贫工作的重视可以提高扶贫工作在政府工作中的地位,可以有效地动员各种资源投入扶贫。但我们也应该认识到贫困的发生和缓解也有自身的规律,消除贫困是一项长期的工作。过度的运动式容易产生形式主义,反倒会消解政府主导带来的积极作用。各地精准扶贫的实践一方面反映了各地响应中央战略的积极性,出现了很多的创新,但是也的确出现了一些问题,值得高度注意。

        第一警惕设置不切合实际的脱贫目标

        中央设置的2020年解决农村贫困人口的脱贫任务是建设小康社会的主要组成部分。提出这样的要求一方面考虑到了达到这个目标的现实性,同时也认识到达到这个目标的艰巨性,因此作出系列举措强化中央政府和地方政府对扶贫工作的战略意义和脱贫的艰巨性的认识,强化各种投入确保实现目标。应该说按照目前的收入标准在2020年基本解决收入性贫困问题是现实的,但是要达到“两不愁,三保障”(不愁吃、不愁穿,保障义务教育,保障基本医疗,保障住房/编者注)的目标任务仍然十分艰巨。

        应该说,按照2011年2300元的标准提前解决收入性贫困问题是可能的,但是也要认识到这个标准相当于1.6美元的国际标准,仍然低于国际上中等收入国家2美元的贫困标准。基于对收入性贫困标准的考虑和估算,一些地区提出了提前脱贫的要求,并作为指标层层下达。这在客观上虽然也是希望通过超前目标强化责任,但是即使按照收入的标准,很多贫困地区真正提前脱贫也有难度,要是按照中央提出的“两不愁,三保障”的目标则挑战更大。因此,将中央基于脱贫的艰巨性而提出的强力要求轻率作出提前脱贫一方面不现实,另一方面也引发基层形成“扶贫大跃进”,一旦无法实现“两不愁,三保障”的目标,会影响党和政府扶贫政策的严肃性,影响党和政府的声誉。

        第二警惕扶贫“最后一公里”短板

        为了强化扶贫政策的落实,中央和各地充分利用了已有的行政资源,通过挂钩帮扶和派驻第一书记的做法落实各种扶贫措施。这些举措极大地补充了乡村行政资源。许多帮扶单位和第一书记都发挥了很好的作用,全国也出现了很多的创新。这也是中国扶贫的特色。

        但是,帮扶单位不同,效果不一样。贫困村希望帮扶单位带来资金,有资金影响力的单位可能会挤出一些资金,但是很多单位则没有资金。一方面,有钱的单位动用资金扶贫本质上并无问题,但是却存在资金管理问题,影响国家财政资金管理的严肃性(企业除外)。另一方面,不同的村得到不同的支持也引发公平问题。即使资金到位,如何能把资金用好在很多地方也并没有得到很好的解决。虽然大多数帮扶单位的帮扶都产生了很好的效果,但是也有很多单位以完成政治任务为导向,从投入的资金看,对扶贫效果并无很好的规划。第一书记的到位提供了解决“最后一公里”问题的制度资源,很多地方第一书记的扶贫创新说明了这个问题。

        然而,扶贫工作是一项十分复杂的专业性的工作,特别是深入农村从事扶贫开发需要长期的专业化的组织和人员。实践证明,单靠政府的行政资源很难解决“最后一公里”短板问题。通过过去几十年的发展,中国的民间组织有了很大的发展,这些组织长期工作在贫困地区,有着丰富的工作经验,通过政府购买服务的形式鼓励他们参与精准扶贫可以很好地解决这个问题。

        第三警惕盲目建设造成公共资源浪费

        总体上看,当前的农村贫困主要表现在集中的深度性贫困和广泛存在的转型性贫困两个方面。对于集中的深度性贫困而言,需要将基础设施、产业、社会保障和基层组织等统筹为一个整体,在这些地区投资非竞争性公共基础设施的减贫回报很高。但是对于转型性贫困而言,由于劳动力大量流出,除非经济发展和城市化出现大的衰落,否则这些流动人口当中的大部分都会在城市化的推动下逐渐转移。

        90年代和前十年在许多西部地区建设的很多扶贫设施,如养殖设施、沼气、种植大棚等大都已经弃废。目前许多地区在扶贫目标的约束下,又开始了大规模的建设。在很多以留守人口、老人为主的“空心”贫困村,除非发展那些能比在外面工作带来更高收入,市场需求好,而且可以吸收大规模劳动力的产业,否则,村里都是留守老人、儿童和病残家庭,由于没有承载开发的主体,针对贫困户的小规模扶贫设施能发挥作用,但是减贫影响有限。对于这些贫困群体的扶贫,相关部门应尽快让他们通过社会救助、低保、教育和医疗等扶贫手段,实现他们“两不愁”“三保障”。

        第四警惕无视特色和市场需求结构

        开发式扶贫的核心是产业的发展。但是,农村的产业还主要是农业,现在农产品的供给已经和上世纪80-90年代不同,大规模的生产往往造成过剩,卖不出去。因此,产业扶贫的关键是发展特色产业和同类产业不同结构的产品。这几年旅游产业扶贫的成功案例也说明了这点。公司(合作社)加农户的确为农民解决了与市场的联系问题,但是实践上,很多以普通农产品为内容的公司(合作社)加农户模式主要还是依靠政府的补贴,没有解决产品卖不出去的难题。所以产业扶贫首要的是发展“一村一品”这样的产业,能补充市场不足,创造新的市场需求,特别是有科技含量的产业。很多贫困地区大都是山清水秀的地区,在这些地区发展天然和有机产品,通过公司(合作社)的模式做特色经营都是很好的选择,但这样的产业不是不能做大规模,而是要有科技的支持,而精准扶贫措施中科技创新性扶贫的措施严重不足,影响了发展特色产业。

        第五警惕精确而不准确的数据

        精准扶贫以来,各种有关贫困的数据统计越来越多。基层扶贫部门和乡镇政府每天都在统计各种数据,但是,由于数据收集是一件非常专业化和成本高的工作,乡镇人力有限,不可能做系统科学的数据调查工作,上级要的数据也只能到村里问村干部,或者发放表格让村干部统计,每次统计的数据都不一样,基于这样的数据做出的脱贫规划往往脱离实际,流于形式。而且很多数据对于扶贫并没有太大意义,但是基层几乎完全被这些数据所困扰,工作负担很大,只能像有些干部说的那样,每天“辛辛苦苦地工作,老老实实地作假”。

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